שימוש במקרקעין אל מול ייעוד במקרקעין – למי הבכורה מנקודת מבטם של דיני מיסוי מקרקעין ודיני תכנון ובנייה ?

מאמרים

זרקור בעניין שימוש במקרקעין אל מול ייעוד במקרקעין – למי הבכורה מנקודת מבטם של דיני מיסוי מקרקעין ודיני תכנון ובנייה?

שימוש שנעשה בפועל מקרקעין [למשל שימוש למגורים, תעשייה, מסחר, חקלאות, משרדים, אחסנה, מלאכה, חניה, תחנת תדלוק] הסותר את ייעוד המקרקעין בהתאם לתב"ע או בהתאם להיתר הבניה [למשל יעוד למגורים, תעשייה, מסחר, חקלאות, משרדים, אחסנה, מלאכה, חניה, תדלוק] הינו חזון נפרץ במחוזותינו, ומהווה כר פורה לסכסוכים משפטיים רבים והתדיינויות רבות הן מול רשויות מיסוי מקרקעין והן מול ועדות תכנון והבניה השונות.

מאת : עו״ד ערן קרם

מאמר מס 27

אוגוסט 2023

1. אדם המבקש למכור נכס בו הוא עושה שימוש למגורים, שימוש המנוגד לייעוד בהתאם להיתר הבניה של הנכס, עלול להיתקל ביחס דואלי מצד הרשויות השונות – רשויות המס ורשויות התכנון והבניה.

2. ככלל, דיני מיסוי מקרקעין אינם מאפשרים לראות בנכס כזה כדירת מגורים מזכה. על כן בעל הנכס לא יהיה זכאי לקבל הטבות מס, המגיעות לבעל דירת מגורים מזכה, בעת מכירת דירת מגורים שבבעלותו, וזאת אך ורק מהטעם שייעוד הנכס בהתאם להיתר איננו למגורים (כגון שהייעוד בהיתר הינו למחסן, חדר כביסה או חנות/משרד) ולמרות שהשימוש בפועל בנכס במשך עשרות שנים הינו למגורים, לרבות במקרים בהם נרשם בעבר בית משותף והיחידה נרשמה בטאבו כדירת מגורים.
קרי, בכורה מסוימת לייעוד.

3. מאידך, דיני התכנון והבניה [סעיף 219(ב)(2) לחוק התכנון והבנייה] מאפשרים הוצאת צו מנהלי להפסקת שימוש אסור בבית מגורים. כאשר עד לאחרונה היתה קיימת אי בהירות בנוגע לנוסח הסעיף, שעה ניתן היה לקרוא אותו בשתי צורות:
3.1. שימוש אסור בבית שייעודו למגורים.
3.2. שימוש בפועל למגורים שהינו אסור.
ביום 25.7.2023 בפסק דין רעפ 4808/22 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גליל עליון נ' דביר דרי נקבע בבית המשפט כי הפרשנות השנייה היא הנכונה.
קרי, בכורה מסוימת לשימוש בפועל.

לעניין סעיף 219 (ב)(2) בחוק התכנון והבניה.

4. סעיף זה נועד להפסיק עבירות בנייה בראשית היווצרותן, על ידי הוצאת צו מנהלי בידי מהנדס העיר או יו"ר הוועדה המקומית, להפסקת שימוש אסור. תנאי להוצאת הצו הוא, שתצהיר מפקח בנייה מטעם הוועדה המקומית נמסר ליו"ר הוועדה או למהנדס הוועדה בתוך שישה חודשים מיום שהחל השימוש האסור באותו נכס. לעניין מגורים, המועדים מחמירים יותר עם הוועדה, כך שתנאי להוצאת הצו הוא שתצהיר מפקח בנייה מטעם הוועדה המקומית נמסר ליו"ר הוועדה או למהנדס הוועדה בתוך 30 יום מהיום שהחל השימוש האסור באותו נכס. פסק הדין שאוזכר לעיל עסק בנכס שייעודו למגורים, אך השימוש בפועל היה למטרות אירוח, באופן שהשימוש עלה כדי עבירה על חוק התכנון והבניה. כתוצאה מכך הוצא צו מנהלי, אחרי שעברו 30 יום ולפני שעברו 6 חודשים, האוסר על שימוש בנכס למטרות אירוח.
בעל הנכס שעשה שימוש למטרות אירוח בנכס שייעודו למגורים, עתר לבית משפט השלום לביטול הצו וטען, בין היתר, כי מהטעם שייעוד הנכס הוא למגורים, חלה בעניינו ההוראה המחמירה יותר עם הוועדה המקומית, המחייבת מסירת תצהיר המפקח ליו"ר הוועדה המקומית בתוך 30 יום מתחילת השימוש בנכס ולא בתוך שישה חודשים מתחילת השימוש. ואולם, בפסק הדין, פורש סעיף 219(ב)(2) לחוק התכנון והבנייה בעניין המגורים באופן שחלופת 30 הימים חלה רק אם השימוש בפועל, הוא למגורים.
כאמור, בכורה מסוימת לשימוש בפועל.
זאת אומרת אדם מחזיק בדירת מגורים [לפיה ייעודה] אך עושה בה שימוש מסחרי, ניתן להוציא כנגדו צו מנהלי להפסקת שימוש בתנאי שתצהיר מפקח נמסר ליו"ר הוועדה המקומית בתוך שישה חודשים מתחילת העבירה – סעיף מקל עם הוועדה המקומית.
מנגד, אדם המחזיק במשרד [לפי ייעודו] אך עושה בו שימוש למגורים, ניתן להוציא כנגדו צו מנהלי בתנאי שתצהיר מפקח נמסר ליו"ר הוועדה המקומית בתוך שלושים יום מתחילת העבירה – סעיף מחמיר עם הוועדה המקומית.

5. ניתן לראות שלעניין סיפא סעיף 219(ב)(2) לחוק התכנון והבניה – העוסק בשימוש אסור בבית מגורים, נדרשים שני תנאים.

5.1. השימוש בפועל הוא למגורים.
5.2. הייעוד איננו למגורים.

6. כאמור, בכורה מסוימת לשימוש בפועל.

לעניין הטבות מס לדירת מגורים מזכה בחוק מיסוי מקרקעין

7. ביום 14.12.2022 ניתן פסק דין בבית המשפט העליון ע"א 1073-20 מנהל מיסוי מקרקעין תל אביב נ' שינל שטיין. פסק הדין עסק בשאלת זכאותו של בעל נכס לפטור ממס שבח במכירת נכס ששימש בפועל למגורים בעוד ייעוד הנכס איננו למגורים [באותו מקרה ייעוד הנכס היה מחסן, גרז' ושטח פתוח בין עמודים].

8. נקבע בפסק הדין הכלל (ולצידו חריג מצומצם) לפיו נכס המשמש בפועל למגורים שעה שייעוד הנכס איננו למגורים, לא יזכה את בעליו בהטבות מס המגיעות ברגיל לדירת מגורים מזכה, קרי בעל הנכס לא ייהנה מפטור ממס שבח במכירתו.

9. קביעה זו מבטאת בכורה מסוימת לייעוד הנכס על פני השימוש בפועל בנכס.

10. כאמון בפסק הדין גם נקבעו חריגים לכלל. חריגים אלה מאפשרים, בהצטברותם, לראות בנכס ששימש בפועל למגורים, בו בזמן שייעודו איננו מגורים, כאילו היה דירת מגורים הזכאית להטבות מס, ואלה התנאים המצטברים:

10.1. הנכס ממוקם באזור מגורים מובהק ומצוי בבניין המשמש למגורים.
10.2. הנכס משמש בפועל למגורים תקופה ארוכה, תקופה שלכאורה מבססת הסתמכות של בעל הנכס או המחזיק על רשויות המדינה כאילו אלה רואים בנכס כנכס שייעודו מגורים [הגם שבאופן רשמי הייעוד איננו למגורים].
10.3. במשך שנות השימוש בנכס לא הועלתה כנגד בעל הנכס או המחזיק טענה (בעיקר מצד הרשות המקומית ומחלקת הפיקוח על הבנייה) בדבר אי חוקיות שבשימוש, באופן המבסס את טענת ההסתמכות כאמור לעיל.
10.4. לא עולה מפעולות והתנהגות בעלי הנכס או המחזיק חוסר תום לב וניתן לראות בהם כמי שסברו בתום לב כי השימוש בנכס למגורים הינו חוקי.
10.5. קיימת אפשרות של ממש להכשיר את השימוש בנכס למגורים, מול רשויות התכנון, וזאת ללא צורך בעריכת שינויים או בניוד זכויות.

11. לסיכום, ניתן לראות התייחסות שונה של הרשויות לאופן השימוש בפועל בנכס, מצב בו השימוש בפועל הינו למגורים והוא סותר את ייעוד הנכס. לעניין חוק מיסוי מקרקעין, שימוש למגורים הנוגד את ייעוד הנכס, מחמיר עם בעל הנכס ומונע אפשרות לקבל הטבות מס, המגיעות ברגיל עת מכירתה של דירת מגורים מזכה.
לעניין חוק התכנון והבניה, שימוש למגורים הנוגד את ייעוד הנכס, מקל עם בעל הנכס שעה שמחייב את הוועדה המקומית, כתנאי להוצאת צו מנהלי נגד בעל הנכס או המחזיק, מסירת תצהיר מפקח ליו"ר הוועדה המקומית בתוך 30 יום מתחילת השימוש בנכס ולא בתוך שישה חודשים מתחילת השימוש.